我国生态文明建设的理论创新与实践行动

中咨公司区域发展与规划业务部

郭建斌 张同升 等

我国高度重视生态文明建设。党的二十大报告专设“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”篇章，专题部署生态文明建设工作。报告指出：大自然是人类赖以生存发展的基本条件。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。要积极稳妥推进碳达峰碳中和，加快发展方式绿色转型，深入开展环境污染防治，实施生态系统保护修复重大工程，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推动美丽中国建设。党的二十大会议结束后，中咨公司召开传达学习贯彻党的二十大精神动员部署会，区域发展与规划业务部在郭建斌主任带领下，全面认真学习党的二十大报告，结合部门业务工作，梳理了我国生态文明建设的理论创新、制度创新和实践创新过程，针对绿色发展面临的问题挑战，提出了新时代生态文明、美丽中国建设的发展建议。

一、历史演进：从发展理念到国家战略

文明是人类改造世界的物质成果和精神成果的总和，是人类社会进步的象征。生态文明是继原始文明、农业文明和工业文明之后人类发展的重大成果，是协调人与自然关系的新形态。

新中国成立以来，历代党中央领导集体立足于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，着眼于处理不同历史阶段社会经济发展与资源环境保护的关系，在“实践-认识-再实践-再认识”辩证唯物主义知行合一观指导下，从简单朴素的“保护环境，造福人民”到“两个文明”，从“可持续发展”到“科学发展观”再到“五位一体”总体布局，不断深化对人与自然基本规律的认识，闯出了一条人与自然和谐共生的中国特色社会主义生态文明发展道路。

(一）早期探索（1949-1978年）：绿化祖国，江河治理

新中国成立之初，森林覆盖率只有8.6%。为了改善新中国的生态环境，1950年 5月，政务院审议通过《关于全国林业工作的指示》，提出“我们当前林业工作的方针，应以普遍护林为主，严格禁止一切破坏森林的行为”。1955年，毛泽东同志向全国人民发出了“绿化祖国”的号召。1956年1月，中共中央政治局提出《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》：“从1956年开始，在12年内，在自然条件许可和人力可能经营的范围内，绿化荒地荒山。在一切宅旁、村旁、路旁、水旁，只要是可能的，都要有计划地种起树来。”1958年1月，毛泽东同志在《工作方法六十条（草案）》中提出“林业要计算覆盖面积，算出各省、各专区、各县的覆盖面积比例，作出森林覆盖面积规划。”1958年8月，毛泽东同志进一步指出：“要使我们祖国的河山全都绿起来，要达到园林化，到处都很美丽，自然面貌要改变过来。”1963年 5月，国务院发布《森林保护条例》，明确“禁止毁林开荒”，“在大面积国有林区建立护林防火机构，配备森林警察。”“国家划定的自然保护区的森林，禁止进行任何性质的采伐”，并于1956年建立了中国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区。截至1966年，全国已经成长起来的新造幼林达2亿多亩，建立社队林场、专业队伍 10多万个，从业人员超过 100万人；建立国营林场 3500多个，拥有职工 22万多人，全国造林能力达到每年约4000万亩。

针对淮河、黄河、海河等特大洪涝灾害，毛泽东同志提出“一定要把淮河修好”（1951年5月）、“要把黄河的事情办好”（1952年10月）、“一定要根治海河”（1963年11月），开启新中国初期治理淮河、黄河、海河工程、长江堤防堵口复堤、荆江分洪工程、官厅水库工程等水利工程建设，初步建立了重大河流整治的防洪减灾体系。

中华人民共和国成立后的工业建设方针是优先发展重工业，受1952年英国伦敦烟雾事件、1956年日本水俣病事件等环境公害影响，1969年我国在编制国民经济与社会发展计划时，开始研究工业发展中的公害问题。1972年6月，我国派团参加了在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，会议通过了《人类环境宣言》，开创了人类环境保护事业的新纪元。1973年8月，国务院召开了第一次全国环境保护工作会议，审议通过了《关于保护和改善环境的若干决定》，将环境保护工作纳入各级政府的职能范围，确定了我国第一个关于环境保护的“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，成为我国环境保护事业的里程碑。

(二）边发展边治理（1978-2011年）：两型社会，科学发展

1978年党的十一届三中全会以后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，解放思想、实事求是，确立了“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”的基本路线，开启了我国经济社会发展突飞猛进的新进程。

1979-2012年，我国国内生产总值高速增长，年均增长9.8%，同期世界经济年均增速只有2.8%。国内生产总值由1978年的3645亿元急速跃升至2012年的约52万亿元（图1）。经济总量占世界的份额由1978年的1.8%提高到2012年的11.5%，成为仅次于美国的世界第二大经济体。城镇化水平由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，城镇总人口年均增加1586万人。工业生产能力迅速提高，主要工业产品产量迅猛增长。2012年，原煤产量达到36.5亿吨，比1978年增长4.9倍；粗钢7.2亿吨，增长21.8倍；水泥22.1亿吨，增长32.9倍；汽车1928万辆，增长128.3倍。我国能源消费总量年均增长5.6%。

图1 1978-2012年中国国内生产总值变化

这一时期，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。“一要吃饭，二要建设”，是指导我国经济工作的一项基本原则。与此同时，粗放式的经济增长方式和不合理的产业结构带来了大气污染、水污染、土壤污染、垃圾围城、土地沙化、水土流失、洪涝旱灾等严重的环境污染和生态退化问题。《1999年中国环境状况公报》显示：中国主要城市空气质量严重恶化，66.9%的城市超过国家空气质量二级标准，北京成为全球空气污染最严重的城市之一。中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出：辽河、海河、淮河、黄河污染严重（辽河水质监测断面中劣Ⅴ类占69.3%，海河、淮河、黄河Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为49.7%、56.2%、63.1%），141个国控城市河段中，63.8%的为Ⅳ至劣Ⅴ类水质。太湖、滇池、巢湖等主要湖泊富营养化严重。近岸海域以劣四类和二类海水为主。1985年后黄河年年断流，1997年黄河断流天数达227天。森林覆盖率13.9%，明显低于世界森林覆盖率26.0%的水平。沙化土地168.9万平方公里，占国土面积的17.6%。1998年全国共有29个省（区、市）遭受了不同程度的洪涝灾害，长江、嫩江、松花江等暴发特大洪灾，造成了极为严重的生命和财产损失。

党中央、国务院高度重视生态环境保护。1978年底中共中央以中发 (1978) 79 号文件转发了国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》，明确指出：消除污染、保护环境是进行经济建设、实现四个现代化的重要组成部分。1983年底召开第二次全国环境保护会议，时任国务院副总理李鹏宣布保护环境是我国必须长期坚持的一项基本国策。1995年江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》讲话中强调“要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环。” 2004年胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上讲话指出，“要彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，不能以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，不能以眼前发展损害长远利益，不能用局部发展损害全局利益”，“实现自然生态系统和社会经济系统的良性循环”。

形成了生态环境保护法律体系。1979年9月《环境保护法（试行）》颁布实施，成为我国历史上第一部环境法律。1982年施行的《宪法》第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”1982年8月，全国人大常委会审议通过了《海洋环境保护法》；1984年5月和1987年9月，分别通过了《水污染防治法》和《大气污染防治法》。1989年12月，《环境保护法》正式出台。20世纪90年代颁布了《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》等，1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。“十一五”期间，颁布了《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等。

环境治理和生态保护成为国民经济和社会发展规划的重要内容。“六五”计划(1981-1985年)将环境保护作为我国国民经济和社会发展五年计划的独立篇章予以阐述。自“七五”计划开始，环境保护五年规划成为经济社会发展专项规划体系的重要组成部分。“九五”、“十五”计划进一步强调加强人口和资源管理，加强森林草原生态建设和环境污染治理、荒漠化和风沙源治理，实施可持续发展战略，“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，所有建设项目都要符合环境保护的要求。”“十一五”规划提出加快转变经济增长方式，大力发展循环经济。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，推进形成主体功能区。生态保护的重点从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变。环境保护坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况。

实施可持续发展战略，建设资源节约型、环境友好型社会。1992年6月，联合国在里约热内卢召开“环境与发展大会”，通过《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》等文件。在这次大会上，我国向世界承诺走可持续发展道路。1994年3月，我国向全世界率先发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。1995年９月，中共十四届五中全会正式将可持续发展战略写入《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》。1997年党的十五大报告提出“实施科教兴国战略和可持续发展战略”，“正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。资源开发和节约并举，把节约放在首位，提高资源利用效率。统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律。实施资源有偿使用制度。加强对环境污染的治理，植树种草，搞好水土保持，防治荒漠化，改善生态环境。”2002年党的十六大报告将“可持续发展”纳入全面建设小康社会目标。2003年十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五统筹”要求，其中自然资源保护和生态环境建设是实现经济社会可持续发展的保证。2007年党的十七大报告将“全面协调可持续发展”作为科学发展观的重要内容，提出“坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会”，正式将“建设生态文明”作为2020年全面建成小康社会的五大奋斗目标之一。同时，将“人与自然和谐”、“建设资源节约型、环境友好型社会”等内容写入党章。

(三）绿色发展新时代（2012年-）：五位一体，生态经济

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，全面加强对生态文明建设和生态环境保护的领导，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，谱就了新时代中国特色社会主义生态文明的华丽篇章，生态环境明显改善，人民群众获得感、幸福感显著增强。

2012年党的十八大报告首次使用单独一章具体阐述生态文明建设，强调“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”提出“五位一体”总体布局，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”报告把生态文明建设与民生改善紧密结合起来，“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”2017年党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要尊重自然、顺应自然、保护自然，推进绿色发展，解决突出环境问题，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。2022年党的二十大报告要求必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。

这一时期中国开启生态文明建设的新时代，生态文明建设成为党的执政方针，开创了人与自然和谐共生的现代化道路，开辟了中国特色社会主义的新境界。全社会主动自觉地将绿色发展理念贯彻到各领域全过程，从强调“人与自然和谐共处”递进到“人与自然和谐共生”，从平衡经济发展与环境保护的关系递进到“改善生态环境就是发展生产力”、“绿水青山就是金山银山”，从主要关注污染防治和植树造林递进到生态文明制度体系建设、生态环境治理、主体功能区布局、以国家公园为主体的自然保护地体系建设、加快产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系建设、推进碳达峰碳中和，从可持续发展理念的追随者递进为全球绿色发展的引领者和贡献者。

二、理论创新：形成了习近平生态文明思想

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，站在中华民族永续发展的高度，在几代中国共产党人不懈探索的基础上，创新绿色发展理念，以前所未有的力度全面加强生态文明建设，系统谋划生态文明体制改革，一体化治理山水林田湖草沙，着力打赢污染防治攻坚战，形成了习近平生态文明思想，深刻回答了新时代生态文明建设的根本保证、核心理念、宗旨要求、战略路径和制度保障，是马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践相结合、同中华优秀传统生态文化相结合的重大理论成果。

(一）根本保证：加强党对生态文明建设的全面领导

习近平总书记指出：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题”。以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章，党的十九大在党章中增加了“坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”、“增强绿水青山就是金山银山的意识”、“实行最严格的生态环境保护制度”等内容，2018年3月将“贯彻新发展理念”、“生态文明建设”写入宪法修正案，实现了党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一。在实践中，落实领导干部生态文明建设责任制，地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人。实行领导干部自然资源资产离任审计。中央实行生态环境保护督察制度，查处了一批破坏生态环境的典型案件。

(二）核心理念：绿水青山就是金山银山

习近平总书记指出，“绿水青山和金山银山决不是对立的，关键在人，关键在思路。”“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”“自然是生命之母，人与自然是生命共同体”，必须始终站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展。保护自然是增值自然价值和自然资本的过程，应该得到合理回报和经济补偿，要加快健全有效市场和有为政府更好结合的生态产品市场交易机制和生态保护补偿制度，探索生态产品价值实现路径，建立以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，把生态优势转化为发展优势。

(三）宗旨要求：良好生态环境是最普惠的民生福祉

习近平总书记指出，“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”、“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”、“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。对人的生存来说，金山银山固然重要，但绿水青山是人民幸福生活的重要内容，是金钱不能替代的”。我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，落实以人民为中心的发展思想，必须解决好人民群众反映强烈的突出环境问题。习近平总书记强调，打好污染攻坚战是关系十四亿多中国人民切身利益的大事，也是建设美丽中国的必然选择。坚持精准治污、科学治污、依法治污，持续深入打好蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战。着力建设健康宜居美丽的城市家园，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。开展农村人居环境整治行动，建设美丽宜居村庄，让乡村再现山清水秀、天蓝地绿、村美人和的美丽画卷。

(四）战略路径：绿色发展、系统治理

发展是解决我国一切问题的基础和关键。习近平总书记指出，“杀鸡取卵、竭泽而渔的发展方式走到了尽头，顺应自然、保护生态的绿色发展昭示着未来。”“新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”。新时代经济发展，不再简单以国内生产总值增长率论英雄，而是从“有没有”转向发展“好不好”，必须改变过去过多依赖物质资源消耗、过多依赖规模粗放扩张、过多依赖高能耗高排放产业的发展模式，加快产业结构、能源结构调整，降低碳排放强度，提高资源利用效率，建立健全绿色低碳循环发展经济体系，打造国家重大战略绿色发展高地，大幅提高经济绿色化程度。统筹山水林田湖草沙系统治理和整体保护，筑牢国家生态安全屏障，开展大规模国土绿化行动，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，加强生物多样性保护，逐步实现碳达峰碳中和。

(五）制度创新：建构生态文明顶层设计的“四梁八柱”

习近平总书记强调：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”必须坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，加强生态文明顶层设计和法律法规、标准体系、用途管制、生态环境监测监管、政绩考核、环保督察等制度体系建设，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为。党中央、国务院出台生态文明体制“1+6”改革方案，架构了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效考核和责任追究制度，建立了生态文明制度体系的“四梁八柱”。全国人大及其常委会通过宪法修正案，将生态文明建设写入宪法，制定长江保护法、湿地保护法等7部法律，修改环境保护法、大气污染防治法等17部生态环境相关法律，生态环境领域现行法律达到30余部、行政法规100多件、地方性法规1000余件。设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线制度，建立资源环境承载能力监测预警机制。建立起覆盖全国的主体功能区制度，根据区域主体功能定位，实行差别化政绩考核制度，不唯经济增长论英雄。健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境管理制度。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。

(六）共同事业：共谋共建共治共享

习近平总书记指出：“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业”。“国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路”。生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，开展绿色生活创建活动，实行垃圾分类。建设绿色家园是人类的共同梦想，我国在推进国内生态文明建设的同时，推动生态文明和绿色发展理念走出去。党中央以大国思维、全球视野、国际眼光，秉持人类命运共同体理念，积极参与全球气候治理，引领全球气候变化谈判进程，推动《巴黎协定》生效实施。全力推进全球生物多样性治理，携手打造绿色“一带一路”，共建繁荣、清洁、美丽的世界。宣布中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和。CBD COP15成立昆明生物多样性基金，为全球生物多样性治理提供了强大的政治推动力，推动部分达成 “2020后全球生物多样性框架”。2013年2月，我国生态文明理念被正式写入联合国环境规划署第27次理事会决议案文。2016年5月，联合国环境规划署发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，为全球可持续发展提供了中国智慧、中国方案。

四、实践成效：发生了历史性、转折性、全局性变化

党的十八大以来，党中央、国务院以前所未有的力度抓生态文明建设，作出了一系列根本性、开创性和长远性的决策部署，各地区各部门认真贯彻落实，全社会积极响应行动，我国生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性变化。

(一）传统能源消耗及碳排放大幅下降

完整准确全面贯彻新发展理念，将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局。2021年，我国煤炭消费比重降低到56%左右，清洁能源占比上升到25.5%左右，可再生能源发电装机增长2.1倍突破了10亿千瓦，光伏、风能装机容量、发电量均居世界首位，近十年的我国能源消费增量有2/3来自于清洁能源。持续推进产业结构调整，坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，全国燃烧锅炉和窑炉从50万台减少到2022年的10万台。淘汰落后和化解过剩产能钢铁达到3亿吨、水泥4亿吨、平板玻璃1.5亿吨重量箱。建立世界最大清洁煤电体系，有10.3亿千瓦煤电机组完成了超低排放改造；6.3亿吨粗钢产能正在或者已经完成超低排放改造。淘汰老旧和高排放机动车辆超过3000万辆。能耗强度累计下降26.2%，是全球降低最快的国家之一。2021年全国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降50.3%，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。

(二）生态环境质量明显改善

随着国务院发布实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》，污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成，主要污染物排放总量持续下降，生态环境质量明显改善，蓝天白云、清水绿岸明显增多，人民群众生态环境获得感显著增强。与2015年相比，2021年全国地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度（30ug/m3）下降34.8%，历史性达到了世卫组织第一阶段过渡值，城市空气质量优良天数比例达到87.5%；全国地表水优良水质断面比例达到84.9%，劣Ⅴ类水体比例下降至1.2%，长江流域、西北诸河、西南诸河、浙闽片河流和珠江流域水质为优，黄河流域、辽河流域和淮河流域水质良好。一类水质海域面积占管辖海域面积的97.7%，近岸海域优良水质面积比例达81.3%。全国受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率双双超过90%。全国地级及以上城市新建污水管网达到9.9万千米，1200多家省级及以上工业园区实现污水集中处理，城市建成区黑臭水体消除比例达到98.2%。全国10638个农村“千吨万人”水源地全部完成保护区划定，29个省、市、自治区完成县域农村生活污水处理规划编制，15万个建制村完成环境整治。全面禁止“洋垃圾”入境，实现固体废物“零进口”目标。

(三）生态保护成效持续向好

深入开展大规模国土绿化行动，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，开展山水林田湖草生态保护修复工程试点，通过划定生态保护红线保护了最重要的生态空间。全国森林覆盖率达到24.02%，森林面积达到34.6亿亩，贡献了全球1/4的绿色增量，成为全球“增绿”的主力军。保护草原面积39.68亿亩，生态修复草原5.14亿亩，草原综合植被覆盖度达到50.32%。保护湿地面积8.5亿亩，设立了64处国际重要湿地、901处国家湿地公园，湿地保护率达到50%以上。累计完成防沙治沙任务2.82亿亩，封禁保护沙化土地2658万亩，一半以上可治理沙化土地得到治理，实现了由“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。初步划定的生态保护红线面积约占全国总面积的25%，覆盖了大量重点生态功能区、生态环境敏感区与脆弱区、生物多样性分布的关键区域，保护了全国近40%的水源涵养与洪水调蓄功能、约32%的防风固沙功能，以及约45%的固碳量。正式设立了三江源等第一批5个国家公园，批复了《国家公园总体布局方案》，整合优化了约占陆域国土面积18%、海域面积4.6%的自然保护地体系，划定了35个生物多样性保护优先区域，有效保护了约90%的陆地生态系统类型和74%的国家重点保护野生动植物种群。先后组织命名了6批共468个国家生态文明建设示范区，国家森林城市增至219个。

五、问题挑战：生态环境保护任重道远

我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，保护与发展长期矛盾和短期问题交织，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解。

(一）“双碳”目标下经济结构转型任务艰巨

2020年9月，在第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平总书记提出我国在2030年前力争实现碳排放达到峰值，争取于2060年前实现碳中和。碳达峰碳中和目标被写入2021年《政府工作报告》以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。

推进碳达峰碳中和目标，降低产业能耗和碳排放是关键。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》提出，到2025年，单位GDP能耗比2020年下降13.5％，单位GDP二氧化碳排放比2020年下降18％，到2030年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降65％以上。作为世界最大的发展中国家，中国正处于工业化及城市化的关键时期，在保持经济平稳增长的同时实现“双碳”目标的任务艰巨。

我国作为“世界工厂”和制造业大国，工业产业既是传统用能大户，又是我国二氧化碳排放的主要领域。2021年中国三次产业占比分别为7.3%：39.4%：53.3%。第二产业增加值占比已经从改革开放初期的47.7%下降到39.4%，但从第二产业内部结构看，制造业总体上处在价值链中低端，劳动密集型和传统“三高一低”型（高投入、高能耗、高污染、低效益）产业占比仍然较高，高技术制造业占规模以上工业增加值比重仅为15.1%。

我国经济快速发展是以大量的能源消费为代价的，以煤为主的能源生产和消费结构短期内难以根本改变，需要立足国情，稳步转型。我国现已成为世界最大的钢铁、建材、电解铝、化工等大宗原料及材料的生产国和供应国，世界最大煤炭消耗国、第二石油消耗国。2021年，全国原煤产量41.3亿吨、煤炭消费量29.34亿吨，分别比上年增长5.7%、4.6%（图2）。过去十年，尽管煤炭消费量占能源消费总量的比重下降了12.5个百分点，但仍然高达56%。煤电装机容量11.1亿千瓦，占总装机容量的46.7%；以燃煤发电为主的火力发电量5.77万亿千瓦时，占全国总发电量的71.1%。我国还是油气进口大国，油气对外依存度长期居高不下。2021年，我国原油和天然气进口量分别为5.13亿吨、1675亿立方米，对外依存度分别为72%、44.9%。在较长一段时期内，煤炭仍将是生产消费的主体能源，火电仍将在电力结构中占主导地位，化石能源向非化石能源的结构转型不可能一蹴而就。

图2 2012-2021年中国原煤产量及消费量

我国的能源利用效率有待进一步提高。2020年我国GDP为14.72万亿美元、二氧化碳排放100亿吨、单位能源供给的二氧化碳排放强度是2.01亿吨CO2/亿吨标煤。每万亿美元GDP能耗达3.43亿吨标煤，是当前世界平均水平的1.5倍，是日本的2.64倍；每万亿美元GDP对应的二氧化碳排放6.93亿吨，是日本的3.07倍。从结构来看，中国碳排放占比最高的产业门类分别为电力、蒸汽和热水（47％），黑色金属冶炼及压延加工业（19％），非金属矿产（11%），运输、仓储、邮电服务（7%），合计占比超过84％，主要集中在能源资源行业。另外，高能耗、高排放行业的末端治理和CCUS（碳捕集、利用与封存）技术还不成熟，相关设施规模较小。目前中国已建成投产、在建及拟建的碳捕集与封存设施数量占全球总量的7.7%，占比远低于美国的50.8%。2021年我国捕集规模在30万吨/年以下的CCUS项目数量占比达88.9%，超过60万吨/年的项目仅占3.7%，而美国CCUS单项年均碳捕集规模约241.4万吨/年。燃煤电厂的二氧化碳捕集量一般多为10-15万吨/年，仅占其烟气排放量的不足5%。

(二）环境污染排放形势依然严峻

全国生态环境质量已明显改善，面对总量和强度双控要求，生态环境稳中向好的基础还不稳固。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“我国环境容量有限，生态系统脆弱，污染重、损失大、风险高的生态环境状况还没有根本扭转，并且独特的地理环境加剧了地区间的不平衡。”

大气环境治理仍需持续发力。中国以煤炭为主的能源消耗量持续增长是产生大气污染物和碳排放的主要原因，效率低下的能源生产和利用过程产生了85%的颗粒物和几乎所有的硫氧化物和氮氧化物。2021年全国339个地级及以上城市中，城市环境空气质量超标城市占比为43.1%。还有29.8%的城市PM2.5平均浓度超标，区域性重污染天气过程仍时有发生。465个监测降水的城市（区、县）30.8%出现酸雨，酸雨区面积约36.9万km2。

水生态环境改善成效还不稳固。全国3632个地表水环境国考断面中劣Ⅴ类水质断面比例为1.2%。1900个国家地下水环境质量考核点位中Ⅴ类水质点位占20.6%，少数地区消除劣Ⅴ类断面难度较大。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等重点流域部分区域轻度污染，701个水生态监测点中19.1%为较差及很差状态。太湖、巢湖、滇池等部分重点湖泊中轻度污染，蓝藻水华居高不下，环湖污染源存在污染风险，水生态系统失衡等问题亟待解决。辽东湾、渤海湾、长江口等近岸海域污染较为严重，无机氮和活性磷酸盐指标严重超标。

(三）生态保护修复任重道远

我国生态空间质量有待大幅提升。自然生态系统总体仍较为脆弱，生态承载力和环境容量不足，生态破坏事件时有发生。我国中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土面积的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%，中度脆弱区域占25.5%。

土地退化仍然严重。全国水土流失面积达267.42万km2，占国土面积（未含香港、澳门特别行政区和台湾省）的27.96%，其中，中度、强烈及以上等级侵蚀面积占全国水土流失面积的35.6%；荒漠化土地总面积261.16万km2，占国土面积的27.2%。

我国森林覆盖率还低于全球31.2%的平均水平。人均森林面积0.16公顷，不足世界人均森林面积的1/3；人均森林蓄积12.35m3，仅为世界人均森林蓄积的1/6。森林系统低质化、森林结构纯林化、生态功能低效化、自然景观人工化趋势加剧，每年违法违规侵占林地约200万亩。

全国草原超载过牧情况严重，单位草原面积实际载畜量内蒙古自治区约为蒙古国的2.8倍、新疆维吾尔自治区是哈萨克斯坦共和国的5倍。中度和重度退化草原面积仍占1/3以上，可利用天然草原90%存在不同程度的退化。

我国湿地生态系统仍然面临着盲目围垦、基建占用、环境污染等威胁，全国湿地面积近年来每年减少约510万亩，导致湿地生态功能下降，生物多样性丧失。

生物多样性保护面临严重威胁。对全国34450种高等植物的评估结果显示，需要重点关注和保护的高等植物达10102种，占评估物种总数的29.3%，其中受威胁的高等植物有3767种、近危等级的2723种、数据缺乏等级的3612种。4357种已知脊椎动物（除海洋鱼类）的评估结果显示，需要重点关注和保护的脊椎动物达2471种，占56.7%，其中受威胁的脊椎动物有932种、近危等级的598种、数据缺乏等级的941种。遗传资源不断丧失和流失，部分珍贵和特有的农作物、林木、花卉、畜、禽、鱼等种质资源流失严重。

六、新时代我国推动生态文明建设进一步发展的主要建议

深入贯彻习近平生态文明思想，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，基于碳达峰碳中和目标导向，调整优化产业结构、能源结构和空间结构，建立健全绿色低碳循环发展经济体系，促进经济社会发展全面绿色转型，是解决我国资源环境生态问题的基础之策。

(一）优化产业结构，促进经济绿色低碳循环发展

推动产业结构优化升级。坚持市场调节和政府引导相结合，加强国家产业政策的合理引导，以节能减污降碳绿色为导向，修订产业结构调整指导目录。发展生态循环农业，加强绿色食品、有机农产品认证和管理。建立清单台账，完善循环产业链条，加快能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材等高能耗高排放产业智能化、绿色化改造升级。加快发展新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业，建设绿色制造体系，提高产业链供应链现代化水平。推进互联网、大数据、人工智能、新一代移动通信等与工业化高度融合，积极发展数字经济。提高研发设计、科技成果转化服务等生产性服务业比重和水平。

优化能源结构，提升能源利用效率。加快构建清洁低碳安全高效的能源体系，提升可再生能源利用比例。优化能源供应结构、使用结构和消费结构。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用，因地制宜开发水能，积极安全有序发展核电，合理利用生物质能，加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用。统筹推进氢能“制储输用”全链条发展。大幅提升能源利用效率，严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度，不断提高非化石能源消费比重。完善电力等能源品种价格市场化形成机制，统筹煤电发展和保供调峰，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。

(二）强化用途管控，守住自然生态安全边界

以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，进一步细化和完善国土空间规划体系，优化国土空间开发保护格局。科学精细核实各省各市国土空间总体规划划定的生态空间、农业空间、城镇空间“三类空间”和生态保护、基本农田和城镇开发“三条红线”，强化国土空间规划和用途管控落地实施，严守生态保护红线，严控生态空间占用。以“两屏三带”及大江大河重要水系为骨架的国家生态安全战略格局为基础，以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家公园等国家级自然保护地为重点，实施山水林田湖草沙冰生态保护系统修复治理重大工程，解决一批重点区域的核心生态问题，增强生态系统的连通性和稳定性，提升生态系统功能。

深入推进大规模国土绿化，大面积增加生态资源总量，有效拓展生态空间；大幅度提升生态资源质量，提供更多优质生态产品。深入推进退耕还林还草工程，逐步将陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、严重沙化耕地、严重污染耕地、严重石漠化耕地、易地扶贫搬迁腾退耕地等不宜耕种耕地纳入工程范围。加强三北、长江、珠江、太行山等防护林体系工程建设。持续推进京津风沙源治理、岩溶地区和大江大河上游或源头石漠化综合治理工程。继续实施农牧交错带已垦草原治理工程。加强乡村原生植被、自然景观、小微湿地和野生动植物保护，因地制宜开展乡村片林、四旁绿化建设。以创建绿化模范城市、森林城市、园林城市、公园城市、生态城市为载体，适当留白增绿，扩大绿地面积，美化人居环境，推进城市绿地系统建设。

(三）狠抓技术攻关，增强绿色低碳科技创新能力

聚焦节能环保、清洁生产、清洁能源、生态保护与修复等领域，构建市场导向的绿色技术创新体系。加强创新能力建设，培育建设一批绿色技术国家重点实验室、国家技术创新中心、国家科技资源共享服务平台等创新基地平台，支持龙头企业整合高校、科研院所等力量、产业链上下游资源，建立绿色技术创新攻关联合体。建立完善绿色低碳技术评估、交易体系，加快创新成果转化。制定发布绿色产业指导目录、绿色技术推广目录、绿色技术与装备淘汰目录，引导绿色技术创新方向。积极发挥国家绿色发展基金和国家科技成果转化引导基金作用，围绕化石能源绿色智能开发和清洁低碳利用、可再生能源大规模利用、储能、二氧化碳捕集利用和封存、智能电网、绿色基础设施、生态系统保护修复等重点，实施一批具有前瞻性、战略性、颠覆性的国家重大科技攻关项目，加快节能、减污、降碳、扩绿、增汇关键核心技术研发和创新成果产业化规模化市场应用。

(四）完善政策机制，加大制度保障力度

发挥法律法治引领规范作用。推进生态文明建设领域立法体系的协调统一，健全和完善清洁生产、污染防治、生态安全与自然资源保护领域专项法，增加减污降碳协同增效、绿色低碳发展等相关内容。对现有的资源环境法律体系进行梳理、比较，修订现行各部环境资源法律中规定不一致的内容。完善地方法规标准体系，加强地方法规与上位法的衔接。强化执法督察，探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。强化生态环境司法，探索设立生态环境专门审判庭、合议庭或者巡回法庭，推进生态环境行政公益诉讼。建立高层级的生态环境保护协调机制，完善环境保护督察体系。

进一步完善制度创新体系。建立健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护制度、以排污许可制为核心的固定污染源监管制度、国土空间规划和用途管控制度、主体功能区制度、重点生态功能区产业准入负面清单制度、自然资源产权登记和资源有偿使用制度、以林长制、河长制、湖长制、山长制为核心的虞衡制度、以国家公园为主体的自然保护地体系保护制度、绿色产品认证制度、绿色产品政府采购制度、绿色技术知识产权保护制度、生态文明建设目标评价考核制度、领导干部自然资源资产离任审计制度、生态环境保护督察制度等。加强重大决策事前调查研究、科学论证、风险评估和事后政策执行、评估、监督机制。分类完善资源要素市场有效配置的体制机制，进一步健全排污权、用能权、用水权、用电权、碳排放权交易机制，降低交易成本。健全生态补偿和生态产品价值实现机制。积极发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等绿色金融。

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